“對于吸收性違法行為的定性處罰原則，雖然環(huán)境法律法規(guī)無明確規(guī)定，但是按照法律適用的一般原則，重行為吸收輕行為，即社會危害重、違法性質(zhì)重、處罰力度重的行為吸收社會危害輕、違法性質(zhì)輕、處罰力度輕的行為，從一重處罰。”

　　案件情況

　　2015年11月，某市環(huán)保局執(zhí)法人員查實(shí)，當(dāng)事人在2014年1月～2015年10月間將產(chǎn)生的廢線路板邊角料提供給無危險(xiǎn)廢物經(jīng)營許可證單位收集、處置。經(jīng)鑒定，上述廢線路板邊角料對應(yīng)廢物類別為HW49。

　　某市環(huán)保局執(zhí)法機(jī)構(gòu)和法制處室討論后，認(rèn)為當(dāng)事人違反了《固體廢物污染環(huán)境防治法》第五十七條第三款、第五十九條第一款之規(guī)定，已構(gòu)成將危險(xiǎn)廢物提供給無經(jīng)營許可證單位收集、處置;未按照國家規(guī)定填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單的違法行為，應(yīng)依照《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十五條第一款第五項(xiàng)、第六項(xiàng)及第二款的規(guī)定分別進(jìn)行處罰。

　　當(dāng)事人提交陳述申辯意見認(rèn)為，“未按照國家規(guī)定填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單”是“將危險(xiǎn)廢物提供給無經(jīng)營許可證單位收集、處置”的事后不可罰行為，只應(yīng)單罰而不應(yīng)雙罰。

　　某市環(huán)保局就當(dāng)事人上述陳述申辯意見進(jìn)行了廣泛的溝通和討論，最后決定對“未按照國家規(guī)定填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單”行為免于處罰。

　　法律分析

　　《行政處罰法》第三十二條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。”

　　《行政處罰法》第二十四條規(guī)定：“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”

　　本案的關(guān)鍵在于：當(dāng)事人到底實(shí)施了一個還是兩個環(huán)境違法行為?如果是兩個環(huán)境違法行為，是否需要分別進(jìn)行處罰?

　　一是在環(huán)境行政處罰中，應(yīng)準(zhǔn)確認(rèn)定違法行為的個數(shù)和形態(tài)。

　　在環(huán)境行政執(zhí)法中，準(zhǔn)確判斷當(dāng)事人違法行為的個數(shù)，是正確做出行政處罰的前提。如何認(rèn)定“一違法行為”還是“數(shù)違法行為”?凡只能充分滿足一個行政違法構(gòu)成要件的行為，就是“一違法行為”;能分別獨(dú)立、完整地充分滿足數(shù)個行政違法構(gòu)成要件的行為，就應(yīng)認(rèn)定為“數(shù)違法行為”。

　　但是，環(huán)境違法行為在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)得非常復(fù)雜，既有單次排放超標(biāo)這種比較容易認(rèn)定的違法行為，也有表面看是多個違法行為，但并不作為多個行為進(jìn)行認(rèn)定或處罰，包括繼續(xù)性違法行為，如建設(shè)項(xiàng)目違法;連續(xù)性違法行為，如多次實(shí)施傾倒危險(xiǎn)廢物;競合性違法行為，如在人口集中地區(qū)焚燒醫(yī)療廢物;牽連性違法行為;吸收性違法行為;選擇性違法行為等。

　　二是當(dāng)事人的行為具備吸收性違法行為的特征。

　　所謂吸收性違法行為，是指事實(shí)上存在數(shù)個不同的違法行為，但前行為是后行為發(fā)展的所經(jīng)階段，后行為是前行為發(fā)展的當(dāng)然結(jié)果。

　　當(dāng)事人“將危險(xiǎn)廢物提供給無經(jīng)營許可證單位收集、處置”是以作為方式實(shí)施的違法行為，“未按照國家規(guī)定填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單”是以不作為方式實(shí)施的違法行為，從這兩個違法行為的關(guān)系看，具有吸收性違法行為的特征，也就是說，因?yàn)?ldquo;將危險(xiǎn)廢物提供給無經(jīng)營許可證單位收集、處置”行為，導(dǎo)致“未按照國家規(guī)定填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單”行為的必然發(fā)生。

　　因?yàn)榍耙恍袨槭欠欠康闹湎孪驘o經(jīng)營許可證的單位實(shí)施的非法轉(zhuǎn)移，而后一行為在合法目的支配下實(shí)施合法轉(zhuǎn)移的情況下才能實(shí)施，如果接受方不具備經(jīng)營許可證，也就根本不存在按規(guī)定填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單的必要和可能。所以，后一行為是前一行為的必然結(jié)果，應(yīng)該被前一行為所吸收。

　　三是對于吸收性違法行為，應(yīng)依照“重行為吸收輕行為”的法律適用一般原則，從一重處罰。

　　對于吸收性違法行為的定性處罰原則，雖然環(huán)境法律法規(guī)并無明確規(guī)定，但是按照法律適用的一般原則，重行為吸收輕行為，即社會危害重、違法性質(zhì)重、處罰力度重的行為吸收社會危害輕、違法性質(zhì)輕、處罰力度輕的行為，從一重處罰。

　　由上，當(dāng)事人雖有兩個環(huán)境違法行為，但可以“將危險(xiǎn)廢物提供給無經(jīng)營許可證單位收集、處置”行為吸收“未按照國家規(guī)定填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單”行為，依照《固體廢物污染環(huán)境防治法》第七十五條第一款“違反本法有關(guān)危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境防治的規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為，限期改正，處以罰款：(五)將危險(xiǎn)廢物提供或者委托給無經(jīng)營許可證的單位從事經(jīng)營活動的;”和此條第二款“有前款第三項(xiàng)、第五項(xiàng)、第六項(xiàng)行為之一的，處二萬元以上二十萬元以下的罰款;”進(jìn)行認(rèn)定、處罰。

　　法律啟示

　　在行政執(zhí)法中，對違法行為的個數(shù)判斷不清，勢必會增加行政處罰的隨意性和錯誤率，從而影響行政執(zhí)法的法定性、統(tǒng)一性和公正性。對于“一個”和“數(shù)個”違法行為的界定標(biāo)準(zhǔn)，我國行政法理論的研究并不深入。作為行政處罰的法定原則，也僅有《行政處罰法》第二十四條規(guī)定的“對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”這樣原則性的規(guī)定。

　　在環(huán)境法領(lǐng)域，《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見》(環(huán)發(fā)[2009]24號)規(guī)定了“同一環(huán)境違法行為，同時(shí)違反具有包容關(guān)系的多個法條的，應(yīng)當(dāng)從一重處罰。”和“一個單位的多個環(huán)境違法行為，雖然彼此存在一定聯(lián)系，但各自構(gòu)成獨(dú)立違法行為的，應(yīng)當(dāng)對每個違法行為同時(shí)、分別依法給予相應(yīng)處罰。”

　　但是，對于更為具體和復(fù)雜的繼續(xù)性、連續(xù)性、法規(guī)或想象競合性、吸收性、牽連性等違法行為個數(shù)和形態(tài)的認(rèn)定、處罰，我們可以通過借鑒刑法學(xué)中的“罪數(shù)”理論，在實(shí)踐中進(jìn)一步思考和探索。