【中國化工儀器網 市場分析】美國、歐盟和日本等發達國家和地區的環境監測組織結構和發展歷程，總結了發達國家和地區環境監測體系的特點。分析了發達國家和地區環境監測體系對中國的啟示，提出了加強環境監測的立法工作，完善環境監測方法標準;加大環境監測市場化機制建設;“補齊短板”，完善等政策建議。
 

　　1 發達國家和地區環境監測的體系
 

　　1.1 美國環境監測體系
 

　　由于工業化較早，19世紀末美國就開始了環境監測，領導機構由起初衛生部門負責到成立國家環境保護局;監測項目由常規監測轉為重點有毒有害成分監測，當前側重“三致毒物”(致癌、致畸、致突變)與室內微環境的監測;監測領域已由起初水質和大氣監測形成當前的監測網絡;監測理念逐步形成，質量保證(QA)和質量控制(QC)貫穿著從數據采集、處理、保存等全過程，旨在保證分析數據準確可靠。美國擁有健全環境監測制度，國家環境保護局設有5個專業辦公室負責領導地區辦公室。專業辦公室設有專業的監測技術研究所，是技術研發、數據匯總、網絡控制中心，為國家環境保護局法規的制定提供參考(圖1)。環境監測方面經費充足，僅常規監測每年保證在3億美元以上。經費中50%以上用于監測和技術研發，重視高端、便攜式儀器的技術研制與開發，其余經費用在污染源的控制上。監測人員編制充足，監測技術研究所設有顧問、合同顧問和實習生。美國環境監測尤其重視質量保證工作，貫穿環境監測的各個環節，設有專門從事質量保證的專業部門(環境監測質量保證室)，保證數據的測取都要有明確的目的和詳細計劃。
 

1.2 歐盟環境監測體系

 

　　歐盟的前身是歐共體，起初僅涉及經濟和貿易領域。隨著環境事故頻發，1970年歐共體開始在環境領域采取統一行動，歐盟環境監測體系也不斷完善，從大氣、水環境領域監測到輻射環境監測。當前，歐盟的環境監測與治理能力在世界環境發展方面具有領先地位，大部分國家的環境狀況已經接近于工業化社會發展的前期，生態資源得到恢復，污染得到治理。其中，立法和監測方法標準化是歐盟環境監測采取的兩大手段。在立法方面，歐盟擁有全面的法律體系，包括500多個政令與法規。例如，水環境領域方面，法令就涉及監測目標、污染物來源與控制、監測報告規范性等方面。在監測方法標準化方面，其工作由歐盟標準委員會負責制定，并將全部轉化為各成員國的內部標準(圖2)，統一監測方法使各成員國的監測數據具有可比性和可操作性。此外，歐盟擁有成員國間與成員國內兩套監測網絡與信息公開制度，并有嚴格的排污與執法標準，使歐盟環境監測走在世界前列。
 

1.3 日本環境監測體系

 

　　1950年前后日本開始出現較為嚴重的環境污染問題，1967年日本制定《預防污染基本法》，開啟了環境監測的歷程。起初環境法規定污染企業有義務對大氣、水質、噪聲等污染源進行監測。但是，由于監測需要投入大量的技術和設備，加上使全國所有污染源都有自己的監測設施顯然不太可能。在這種形勢下，就產生了環境監測公證事業(分析中心)，陸續有企業加入監測隊伍中。當前，在日本都道府縣都相應開展了環境監測。環境監測的組織形式主要有環境省、地方自治體和其他省廳(圖3)。環境省是日本國家環境行政主管部門，自身具有監測系統，協助地方自治體實施環境研究、調查、購置儀器等工作，同時統一監測標準。其他省廳和地方自治體定期向環境省報告監測狀況并提供相關數據，環境省和地方自治體均要及時向社會發布監測信息。除了地方自治體，其他負責環境監測的省廳有：國土交通省、厚生勞動省、農林水產省和市場化監測企業，國土交通省設有道路局、河川局、汽車交通局等專門從事相應的環境監測，厚生勞動省側重對人體有害的物質進行監測，農林水產省主要負責對農業污染監測。為確保監測科學可靠，日本設有專業的計量認證機構為：經濟產業省，監測數據必須通過其認證，并附有證明書。
 

 

　　2.1 先進的環境監測管理理念
 

　　發達國家和地區先進的管理理念決定了其環境監測地位和實施效果。美國環境監測中提出的質量控制和質量保證，貫穿著樣本采集、運送、處理、測定，以及數據加工分析的全過程，旨在防止某一環節出現失誤，造成監測誤差大。同時，每年都會召開一次全國環境監測大會，增進國家環境保護局與各監測組織、機構、社區、公眾的聯系和溝通。而且，美國擁有強大的環境保護協會，協會在環境監測的樣本搜集、監測監督等方面起到的作用不可小覷。歐盟具有最完善的立法和細致的監測標準，是有效進行環境監測的前提，是嚴格執法的依據。此外，歐盟建有成員國間與成員國內兩套監測網絡，相互促進，互為補充，有利于推進歐盟聯防聯控的整體管理。在日本，一般法律的制定頒布會比較困難，往往反對者較多，難以達成一致，但環境保護的立法工作進展非常順利，很大部分原因在于環境機構重視環境保護理念宣傳。同時，日本獨創性的設立監測數據認證機構充分說明其對環境監測的重視和先進的管理理念。
 

　　2.2 完善的環境監測制度和機制
 

　　發達國家和地區環境監測均具有完善的制度和良好的運行機制，立法、監測方法標準化與監測相互配套，互為補充。美國擁有許多環境監測法律法規與一系列監測標準方法，并建設有環境監測數據庫。地方數據由地方環境保護部門整理后匯總給國家環境保護局(EPA)，并匯報國會通過。美國是由EPA領導下的多重部門協作機制，注重市場化運作方式，絕大部分的監測任務由市場承擔，政府基本不直接負責日常監測。準入非常寬泛，任何單位、企業甚至個人都可以參與到環境監測中，但擁有復雜的認證制度，確保環境監測的準確性。在立法與監測方法標準化方面，歐盟擁有世界上最完備的環境保護與監測的法律與標準體系，并建有特有的監測網絡，相互補充促進，確保監測數據的準確可靠。各成員國根據法規擁有自身的監測體制，定期匯報監測數據同時接受歐盟委員會的監督。日本環境立法工作比較順利，日本工業標準(JIS)根據相關法律制定各種環境領域的監測標準。監測體制是由環境省主管，地方自治體與其他省廳、組織協助，有效利用民間資金，提高公共服務效率。在日本，民間組織只要具備監測技術能力且認為監測工作有利可為，即可以向環境省或地方自治體申請業務許可，完全市場化運行，但要向地方自治體定時報告，同時接收地方自治體與公眾的監督。
 

　　2.3 健全的監測網絡
 

　　監測項目是反映一個國家或地區監測水平的重要標志，發達國家和地區環境監測發展較早，環境監測網絡比較健全。監測項目全面，監測覆蓋面積廣，技術先進。不僅包括常規監測，還會監測臭氧、氣溶膠，以及一些致癌物質等涉及人類健康的項目監測。美國監測項目發展精細化，例如水質監測中包含放射性物質、含氯農藥、工業廢水對生物的毒性影響等。其監測網絡范圍廣、力度強，注重自動監測設施的建設，同時增加手動監測頻率。例如水質監測不僅要對污水、廢水和供應水監測，對未出現污染的全國各大水系均要監測，繁重的工作量促使其分清重點和要點，提高工作效率。歐盟環境監測的兩套監測互為支持，同時相互監督。由于各成員國面積不大，其監測網點設置較密，極大地保證了監測的準確性，監測項目非常廣泛且技術成熟。其在輻射、土壤、黑炭等監測方面都對中國具有一定的借鑒作用。日本監測組織形式多樣，地方自治體負責常規項目監測，其他省廳負責不同類型的監測項目，農林水產省專門負責對由農業引起的土壤、水質、大氣、海洋及生態環境進行監測，2011年大地震后尤其重視輻射對土壤的影響監測。
 

　　2.4 先進的技術裝備
 

　　科技是帶動環境監測高效化的最佳途徑，不但能避免人工采樣不及時、效率低，而且能夠進行實時監測、節約人工成本。發達國家和地區尤其重視技術研發，提高監測效率。技術裝備的先進是美國環境監測一直領先于世界的根本原因，美國環境保護局中設有一個研究和發展辦公室，重在對新技術、新設備的技術研發。不斷改進監測技術始終是其發展環境監測的必要手段，逐步實現精細化和微型化。注重環境污染對人體的影響，安裝在志愿者身上的便攜式設備能直接測定環境對人體的影響。此外，利用光導纖維技術測定水中有機物、紅外光譜儀測定空氣污染物質等。在日本，40多個都道府縣行政區域中，都設有環境科研監測的專門機構，如國立公害研究所、資源公害研究所等。研究所不僅從事環境監測工作，而且特別重視對突發環境問題機理分析。注重精度管理，加強微量技術分析研究。同時，與高校之間有著廣泛的合作研究機制，把實際監測與研究工作緊密結合，不斷提高監測技術水平。
 

　　2.5 社會參與和信息公開
 

　　環境監測的目的是打造良好的生態環境。發達國家和地區尤其重視社會參與和信息公開，接受公眾監督。在美國，及時向公眾提供環境監測信息，包括監測報告、監測數據等。針對公眾質疑，環境保護部門會責成專門人員落實。發布的監測數據都要有QA/QC的認證。即使未能及時認證，也需附上說明以等待事后補充認證。公眾可以通過網絡、電話等途徑提出相關意見和評論，美國環境保護局規定各州上報的環境監測報告要附有這些公眾評論。同時，美國各州環境保護管理部門會定期邀請環境保護協會、社會組織以及其他相關部門參加聽證會。歐盟要求其成員國定期上交排放與監測清單，同時在網絡上進行公告，確保公眾能夠查詢下載，實現監測信息的透明化。在日本，環境省會向社會發放環境白皮書，并組織民意調查，聽取公眾意見。此外，日本還有大膽的做法，就是在城市的街頭，設有大氣污染、噪聲污染顯示器，將監測數據實時發布。很多社會團體會利用節假日時間采集環境樣本，交由環境監測機構檢驗，極大地增強了社會參與度。
 

　　2.6 嚴格的環境執法
 

　　環境執法是環境監測后的落實環節，是保障環境生態友好，人民生命安全必要手段。美國擁有完備的環境執法體系，美國環境保護局設有專職的法律顧問，各州環境保護管理部門具體執法工作，并為執法工作提供充足的行動經費。環境保護法律涉及監測的各個方面，為執法工作提供了充足的執法依據。此外，為使執法工作更能貫徹落實，環境保護局專門成立環境執法辦公室，并設執法官，以保證環境執法。歐盟規定各成員國污染物排放量的最大限額，并要求制定相應減排計劃，對于排放超過限額的國家要追究其法律責任，如歐盟曾經對超過排放上限的德國進行了巨額罰款。
 

　　3 對中國的啟示
 

　　中國環境監測起步較晚，近年來，中國提出一系列環境監測機制的改革方案，加大環境監測力度，擴大監測范圍，提高普及程度。經過60多年的發展，中國環境監測體系基本建立，但面對當前的環境問題中國環境監測體系尚有很多不足。主要存在立法體系不全面;市場化引起機制不成熟，制度不健全;監測網絡不全面;社會參與度不強;環境執法力度不夠等問題。針對以上問題，同時借鑒發達國家和地區環境監測的發展經驗，提出以下相關啟示。
 

　　3.1 加強環境監測的立法工作，完善環境監測方法標準
 

　　環境監測首先是重視立法工作，相比發達國家和地區，中國環境監測立法工作相對落后。由于原來城鄉建設環境保護部公布的《全國環境監測條例》不能完全適應當前的環境監測現狀和要求，環境監測的地位、作用和性質不明確，亟須修訂。當前環境監測方法標準存在內容不完整、數量不全面、適用性不足、科學性有待提高等問題。“十三五”以來，為更好地適應新的形勢和發展要求，“十三五”規劃、《政府工作報告》等一系列中央文件中都對環境保護工作提出了明確發展要求，這將加速監測方法標準體系的補充與完善。
 

　　3.2 加大環境監測市場化機制建設，打造高效的環境監測體制
 

　　建設市場化機制，加強競爭，能夠極大提高工作效率，同時有利于政府監督。根據發達國家和地區的經驗，其環境監測均有高效的市場監測機制，而且大多監測任務由市場來承擔完成。嘗試走市場化的道路，充分發揮社會資源和市場競爭優勢。宜采用“試點先行、分步推進”的模式穩步實施。先由城市監測引進入手，逐步向鄉村擴散。要準入寬泛，只要通過相關部門的認證，任何單位、組織、協會均可加入環境監測領域中來。市場機制的引入重在企業的利潤，要探索環境監測成本分攤的路徑。例如，市場化的土壤監測企業要能夠賺取相應利潤，利潤來源可以考慮政府補貼、公眾參與和相關當地企業的資金投入共同承擔等方式。
 

　　市場化并不意味著政府完全放手，相反，政府要在標準統一、技術指導、技術認證、監察監督、聽取意見等方面加強監管。具體來說，一方面要著力建立完善的資質認證制度，加強對市場監測機構的監督檢查和考核評估。另一方面，要加快監測方法標準化建設，統一監測方法、設備安置、數據標準等。
 

　　3.3 “補齊短板”，完善環境監測網絡
 

　　當前，中國環境監測網絡已經基本形成。主要包括：由覆蓋338個地級及以上城市1 436個點位的常規環境空氣監測網、覆蓋82個點位的沙塵天氣影響環境空氣質量監測網、覆蓋全國31個省會城市和直轄市以及3個溫室氣體背景站的溫室氣體監測網、覆蓋423條河流和62座湖泊的972個斷面組成的國家地表水環境監測網、覆蓋338個地級及以上城市的近8萬個點位組成的城市聲環境監測網、覆蓋31個省份的生態環境監測網等。但生態環境監測、土壤監測、輻射監測等是當前環境監測的短板，同時，在一些涉及人們身體健康的監測項目上中國尚未起步，如致癌物質監測。在這些方面發達國家和地區已經具備先進的監測技術經驗，加強技術創新研發和技術引進，同時建立與高校、科研院所的長效合作機制，有利于完善中國環境監測網絡。
 

　　3.4 增強公眾參與，加大社會監督
 

　　依法公開環境信息，加強社會監督是改善環境監測質量的有效途徑。發達國家和地區信息公開制度和公眾參與機制已非常成熟。中國要繼續加大公眾參與感，實施環境政策、規劃等的聽證和專家咨詢會制度，積極學習先進經驗。要大力培養民間環境保護協會的組織發展，民間環境保護協會會對地方監測部門起到強大的監督作用。環境保護部門在環境保護網站中及時公開環境監測數據，與網民互動，全面增強公眾參與感。尤其公開重點排污企業污染信息，建立企業責任終身制度和公眾舉報制度，對污染企業起到強有力的監督作用。
 

　　3.5 探索建立數據分析科和環境執法官制度
 

　　保證監測質量和數據的可靠性是環境監測的靈魂，發達國家和地區先進的管理理念很大部分體現在注重監測質量上。探索在各地區環境保護部門建立數據分析科，對取得監測數據進行分析認證，發現問題及時處理。有利于保證監測質量，同時對不同的監測主體具有強大的監督作用。
 

　　環境執法官是專門針對環境保護的執法人員。美國等發達國家和地區都配有專門的環境執法官，主要意義在于環境執法專業性要求高，不同于普通治安執法。從制度方面看，刑事執法上會產生強大的震懾力，樹立并保證環境執法機構的權威性。中國環境執法力度不夠，很多環境污染問題屢禁不止，甚至死灰復燃。設立環境執法官制度，專門就環境問題進行處理，有利于生態文明建設，可通過試點工作開展。
 

　　編輯點評
 

　　發達國家和地區先進的管理理念決定了其環境監測地位和實施效果。歐盟具有最完善的立法和細致的監測標準，是有效進行環境監測的前提，是嚴格執法的依據。同時，日本獨創性的設立監測數據認證機構充分說明其對環境監測的重視和先進的管理理念。而推及國內可以學習借鑒優秀監測管理方式。

    （原標題：發達國家和地區環境監測體系的特點及啟示）